La această dată sunt în consultare publică un proiect de lege și unul de Ordonanță de Urgență privind activitatea de lobby, care dacă ar fi adoptate ar avea un puternic impact asupra profesiei de avocat.

Deși în ambele proiecte  este prevazuta exceptarea de la domeniul de aplicare al legii a  activităților de consultanță juridică și reprezentare realizate de catre avocați, au început deja să apară unele controverse și sunt necesare precizări la aceste dispoziții, astfel încât adevăratul scop al exceptării să nu fie greșit interpretat, în contradicție cu scopul real, care, într-o formulare corectă, este unul benefic pentru avocați.

Unul dintre proiecte a fost lansat pentru dezbatere public pe site-ul Ministerului pentru Mediul de Afaceri, Comerț și Antreprenoriat:  Proiectul de Ordonanţă de urgenţă a Guvernului privind transparenţa în domeniul lobby-ului şi al reprezentării intereselor. Documentul este însoțit de

Nota de fundamentare, Extrasul din Monitorul Oficial al variantei legislative folosite in Austria, original, Extrasul din Monitorul Oficial al variantei legislative folosite in Austria, traducere autorizată în limba română. Proiectul se află în dezbatere publică până la data de 12 octombrie 2018.

Celălalt proiect – ”Propunere legislativă privind transparenţa în domeniul lobby-ului şi al reprezentării intereselor”, însoțit de expunerea de motive au fost depuse la Senat, de ALDE, la 25.09.2018. Acestea sunt publicate pe site-ul Senatului.
Cele două proiecte sunt similare, inclusiv în privința excepției pentru avocați. Există o diferență în ceea ce privește interdicția pentru demnitari și funcționari publici de a face lobby pe perioada mandatului.

Scopul exceptării avocaților de la domeniul de aplicare a legii lobby-ului. De ce este necesară o prevedere mai exactă

Într-adevăr, prevederile art. 2 lit. d, referitoare la exceptarea de la câmpul  de aplicare a legii lobby-ului a  consultanței juridice și  a reprezentării realizate de către avocați și alte persoane autorizate în acest sens este ambiguă și poate da naștere unor interpretări eronate, în contradicție cu scopul acestei reglementări.

Conform art. 2, lit. d: ” Dispozițiile prezentei legi nu sunt aplicabile:

d) consultanței juridice și  reprezentării realizate de către avocați, notari, agenți fiduciari și alte persoane autorizate în acest sens”.

Dintr-o astfel de dispoziție s-ar putea trage concluzia că avocaților li se interzice să facă lobby, ceea ce este total eronat și în contradicție cu toate actele europene privind activitatea de lobby.

Excepția se referă doar la anumite activități ale avocatului și anume cele care
privesc exercitarea dreptului fundamental al unui client la un proces echitabil, inclusiv a dreptului la apărare în cadrul procedurilor administrative, precum activitățile prestate de avocați sau de orice alte persoane calificate implicate în aceste activități.

Acest lucru reiese foarte clar din  Acordul între Parlamentul European și Comisia Europeană

privind registrul de transparență pentru organizațiile și persoanele care desfășoară activități independente implicate în procesul de elaborare și de punere în aplicare a politicilor Uniunii, care prevede, la punctul 10, că ” Activitățile care au drept obiect acordarea de consultanță juridică și de alte tipuri de consultanță de specialitate nu fac obiectul registrului în măsura în care:

● constau în consiliere și contacte cu organismele publice având drept scop o mai bună informare a clienților cu privire la o situație juridică generală sau cu privire la situația lor juridică specifică ori având drept scop consilierea acestora cu privire la caracterul adecvat al unui demers juridic sau administrativ concret sau la admisibilitatea acestuia din perspectiva mediului juridic și normativ existent;

● constau în consultanța acordată clienților pentru a-i ajuta să se asigure că activităților lor respectă legislația aplicabilă;

● constau în analize și studii realizate pentru clienți și având drept obiect impactul potențial al oricăror schimbări legislative sau normative cu privire la situația lor juridică sau la domeniul de activitate;

● constau în reprezentarea clienților în contextul unei proceduri de conciliere sau de mediere prin care se urmărește să se evite aducerea în fața unei instanțe judiciare sau administrative a unui litigiu; sau

● privesc exercitarea dreptului fundamental al unui client la un proces echitabil, inclusiv a dreptului la apărare în cadrul procedurilor administrative, precum activitățile prestate de avocați sau de orice alte persoane calificate implicate în aceste activități.

În cazul în care o societate și consultanții acesteia sunt parte într-o cauză sau procedură judiciară ori administrativă, nu face obiectul registrului niciuna dintre activitățile direct legate de cauza respectivă prin care nu se urmărește ca atare modificarea cadrului juridic existent. Prezentul paragraf se aplică tuturor sectoarelor de activitate din Uniune.

Totuși, următoarele activități care au drept obiect acordarea de consultanță juridică și de alte tipuri de consultanță de specialitate fac obiectul registrului în cazul în care vizează să influențeze instituțiile Uniunii, membrii acestora și asistenții lor, funcționarii sau alți agenți ai instituțiilor respective:

● acordarea de sprijin, prin reprezentare sau mediere, sau furnizarea de materiale de promovare, inclusiv în ceea ce privește argumentarea și redactarea și

● acordarea de consultanță tactică sau strategică, inclusiv prin abordarea unor problematici care, prin sfera și prin calendarele lor de comunicare, sunt destinate să influențeze instituțiile Uniunii, membrii lor și asistenții acestora sau funcționarii ori alți agenți ai respectivelor instituții”

Există și un alt  document al Comisiei Europene în care  se explică pe larg ce vizează o astfel de excepție cu privire la consilierea și asistența juridică. La un an de la lansarea registrului de transparență la nivel european,  în iunie 2008, Comisia Europeană a constatat că deși reglementarea privind registrul transparenței este un succes, ”cabinetele de avocatură și grupurile de reflecție rămân încă în urmă”, după cum reiese din Comunicarea Comisiei – Iniţiativa europeană în materie de transparenţă: Registrul reprezentanţilor grupurilor de interese, un an mai târziu. Conform acestui document, la punctul 1.1. se arată că ”În opoziție cu aceste tendințe în general favorabile, trebuie notat că, din păcate, două subcategorii de entități nu sunt înregistrate, în mare majoritate, în registru:

– cabinetele de avocatură care practică activități de reprezentare a intereselor, astfel cum sunt definite de Comisie[5], sunt în cele mai multe cazuri neînregistrate. Avocații și cabinetele de avocatură susțin, pe bună dreptate, că normele de confidențialitate care li se aplică în mod specific le interzic să declare pe cine reprezintă în situațiile în care acționează ca avocați, și anume când consiliază și reprezintă clienții în cadrul procedurilor și litigiilor juridice, însă majoritatea – dacă nu toate – cabinetele de avocatură cu sediul în Bruxelles practică și activități de lobby în numele clienților lor, în același fel ca alți reprezentanți ai grupurilor de interese care fac obiectul prezentei inițiative. Comisia își păstrează convingerea că trebuie create condiții de egalitate în ceea ce privește registrul și că toți actorii implicați în activități similare ar trebui tratați la fel. Comisia a furnizat informații detaliate privind definirea activităților care intră sau nu în domeniul de aplicare al registrului în cazul avocaților și cabinetelor de avocatură (a se vedea 2.1.2.). Această abordare a clarificat deja unele aspecte și acum ar trebui să faciliteze înregistrarea actorilor din această categorie;”

Același document, respectiv  Comunicarea Comisiei – Iniţiativa europeană în materie de transparenţă: Registrul reprezentanţilor grupurilor de interese, un an mai târziu, la punctul  2.1.2. intitulat chiar ”Clarificarea domeniului exceptării cu privire la consilierea și asistența juridică”  arată că ”o serie de actori din categoria I  au solicitat o definiție mai exactă pentru exceptarea care se aplică unora dintre activitățile lor. Aceasta se referă în special la activități specifice ale avocaților, care nu intră în domeniul de aplicare al registrului.

Textul de mai jos, care a apărut deja într-un schimb de scrisori cu o parte interesată, oferă clarificarea necesară și va fi încorporat în documentele explicative (cum ar fi Întrebările frecvente): „În domeniul de aplicare al registrului reprezentanților grupurilor de interese (oricare ar fi actorii) nu intră activitățile de consiliere și contactele cu organismele publice, care au ca scop clarificarea oferită unui client cu privire la o situație de drept, la situația juridică specifică a acestuia, la caracterul oportun sau la admisibilitatea unei inițiative de natură judiciară sau administrativă în cadrul legislației în vigoare, inclusiv consilierea furnizată unui client pentru a-l ajuta să își organizeze activitățile cu respectarea legii. Acest lucru este valabil și pentru reprezentarea clienților în cadrul unei concilieri sau al unei medieri menite să evite ca un litigiu să fie adus în fața unei instanțe judiciare sau administrative. Această abordare se aplică tuturor sectoarelor de activitate ale Comisiei și nu se limitează la anumite proceduri speciale (concurență)[15].”

Așadar, nici nu se pune problema ca avocații să fie excluși de la activitățile de lobby. O astfel de excepție urmărește demarcarea mai clară a activităților de lobby, care presupun foarte multă transparență de cele de consultanță juridică și reprezentare a clientului, care sunt acoperite de secretul profesional. Însă formularea excepției în cele două proiecte de lege aflate în dezbatere publică este neclară și necesită corecturi.

In AmCham si Coaliția pentru Dezvoltarea României se discută propuneri, susținute în principal de societatile de lobby, pentru limitarea excluderii privind avocații. Intenția principală ar fi ca exceptarea sa nu acopere activitățile avocaților care au legătură cu proiectele de acte normative în relația cu autoritățile publice, formularea propusă fiind destul de restrictivă.

Propunerea acestora este ca la art. 2, punctual d) din proiect  să  fie făcută precizarea că dispozițiile legii nu sunt aplicabile activităților care au ca obiect acordarea de consultanță juridică ”în măsura în care privesc exercitarea dreptului fundamental al clientului la un proces echitabil, inclusiv dreptul la apărare în cadrul procedurilor administrative”;

De asemenea, în  Cadrul de reglementare a activităților reprezentanților grupurilor de interese (persoane care desfășoară activități de lobby) în instituțiile europene – Rezoluția Parlamentului European din 8 mai 2008 privind dezvoltarea cadrului de reglementare a activităților reprezentanților de interese (persoane care desfășoară activități de lobby) în instituțiile europene (2007/2115(INI)), la punctul 10,  se precizează că ”ar trebui considerate drept persoane care desfășoară activități de lobby și tratate în mod similar: : persoanele a căror profesie este reprezentarea de interese … precum și avocații atunci când acționează în vederea influențării unei politici și nu în vederea acordării de asistență și asigurării apărării în cadrul procedurilor judiciare sau oferirii de consiliere juridică totodată”

De asemenea, la punctul 20 din același document se subliniază  că ”registrul trebuie să conțină categorii separate, în care persoanele care desfășoară activități de lobby ar trebui să fie înregistrate în funcție de tipul de interese pe care le reprezintă (de exemplu, asociații profesionale, reprezentanți ai societăților, sindicate, organizații patronale, birouri de avocatură, ONG-uri etc.). Mai mult, la punctul 21 se arată că Parlamentul European salută  salută decizia Comisiei de a solicita ca cerința de a dezvălui informațiile cu caracter financiar de către cei care se înscriu în registru în calitate de reprezentanți de interese, să se aplice următoarelor categorii:

● cifra de afaceri a firmelor de consultanță profesională și a cabinetelor de avocatură, rezultată în urma acțiunilor de lobby pe lângă instituțiile UE, precum și ponderea relativă a principalilor clienți …”

Sigur că aceste documente nu sunt directive sau acte cu caracter normativ obligatorii, însă ele arată orientarea instituțiilor europene în materie de lobby, din care s-au inspirat legiuitorii din țările care au adoptat reglementări speciale cu privire la activitatea de lobby.
Trebuie să precizăm și faptul că actualmente prevederile privind înscrierea în registrul european de transparență nu are forță obligatorie. Însă, tendința în UE este să facă mai multă lumină asupra acestei practici. Anul acesta, pentru prima dată, Parlamentul, Comisia și Consiliul au negociat crearea unui registru obligatoriu al UE privind transparența. Până în prezent, registrul, care identifică atât societățile, cât și persoanele care fac lobby în UE, a fost voluntar și a inclus doar Comisia și Parlamentul.
Mai recent, Comitetul de miniștri ai Consiliului Europei a adoptat Recomandarea

CM / Rec (2017) 2 către statele membre cu privire la reglementarea legală a activităților de lobby în contextul luării deciziilor publice (Adoptat de Comitetul Miniștrilor la 22 martie 2017

la cea de-a 1282-a reuniune a deputaților miniștri).  Aceasta conține, în anexă, principii directoare privind elaborarea politicii la nivel național care să reglementeze activitatea de lobby.

L paragraful 3 din Anexă se prevede că ”excepțiile de la reglementările legale privind lobby-ul ar trebui să fie clar definite și justificate”.

Avocați lobbyisti în alte țări

Vom lua exemplul Franței în materia reglementării activității de lobby, deși legiuitorul român l-a preferat pe cel austriac, pentru că acesta are o lege specială, așa cum se dorește și la noi.

Fără a avea o lege specială a lobby-ului, în Franța activitățile de lobby au fost reglementate în 2017 prin Legea nr 2016-1691 din 9 decembrie 2016 privind transparența, lupta contra corupției și modernizarea vieții economice, cunoscută și sub denumirea Legea Sapin II, de la legea originală anticorupție din 1993, promovată de  Michel Sapin, ministrul finanțelor de atunci. Legea prevede că trebuie introduse numeroase măsuri anticorupție în sectorul financiar și în economie și urmărește îmbunătățirea transparenței procesului de luare a deciziilor publice. Acesta prevede, de exemplu, un cadru juridic pentru avertizorii de integritate precum și  crearea registrului de lobby  obligatoriu precum și a codului de conduită al lobbyiștilor.

Titlul II al legii reglementează transparența a relațiilor dintre reprezentanții grupurilor de interese și autorități publice.

Prin Decretul nr. 2017-867 din 9 mai 2017 privind registrul digital al reprezentanților de interese definește activitățile care intră în domeniul de aplicare al legii.

Chiar înainte de aceste reglementări ale legislativului francez, activitatea de lobby practicată de avocați a fost reglementată sau, mai bine spus, autoreglementată,  de Consiliul Național al Barourilor, prin Decizia din 10 iulie 2015 privind reforma regulamentului interior național (INR) al profesiei de avocat (a se vedea Décision du 10 juillet 2015 portant réforme du règlement intérieur national (RIN) de la profession d’avocat , art. 21-1 de la loi du 31 décembre 1971 modifiée). În Regulament au fost adăugate câteva dispoziții noi privind activitatea de lobby, după cum urmează: ”Activitatea de reprezentare a intereselor – Lobbyist.

Un avocat care desfășoară activitatea de reprezentare a intereselor în administrațiile publice, europene sau internaționale trebuie, după caz, să-și informeze clienții, să menționeze în registrele acestor instituții sau administrații  identitatea și valoarea onorariilor aferente misiunii sale.

Onorariile prevăzute pentru aceste misiuni fac obiectul unui acord și al unei facturi separate de orice altă misiune sau serviciu efectuat în numele aceluiași client. ”

Ulterior, prin Decizia din 26 ianuarie 2017 privind reforma Regulamentului de procedură al profesiei de avocat, a mai fost adăugată o dispoziție care impune obligativitatea avocatului să declare la barou activitățile de lobby. Această reglementare prevede redefinirea câmpului activităților profesionale c pot fi practicate de avocat prin mandate special, cum este cel de lobby[1].

După cum am văzut în documentele publicate pe site-ul Ministerului pentru Mediul de Afaceri, Comerț și Antreprenoriat, pentru dezbaterea publică a  Proiectului de Ordonanţă de urgenţă a Guvernului privind transparenţa în domeniul lobby-ului şi al reprezentării intereselor, legiuitorul roman a preferat să se inspire din legea austriacă, având în vedere că s-a dorit o lege specială a lobby-ului.

Pentru mai multe informații privind reglementarea lobby-ului în alte țări, puteți consulta Studiul ”Lobby în România vs. Lobby în UE”, publicat de Institutul European din România în 2015 sau articolul ”Ce este lobby-ul”, publicat pe site-ul Asociației Registrul Român de Lobby.

Practicarea lobby-ului în România, la ora actuală

Chiar dacă nu există reglementări speciale cu privire la lobby în România, sigur că acesta nu este nici interzis. Exista chiar 42 de acte normative care folosesc chiar termenul  lobby. De exemplu. În Ordinul Ministerului Muncii și Justiției Sociale nr. 1.151/4.115/2018 , privind Lista specializărilor și a perfecționărilor pentru care furnizorii de formare profesională a adulților au dreptul să organizeze programe de formare profesională finalizate cu certificate de absolvire cu recunoaștere națională pentru absolvenții de studii universitare se numără și  ”Specialist în activitatea de lobby” (poziția 105).

La ora actuală, în România funcționează Asociația Registrul Român de Lobby,  care ține un registru de transparență și a promovat un cod de etică.

In privința actelor normative care ar putea avea implicații cu privire la reglementarea activităţii de lobby, acestea sunt în număr foarte mare. Cu titlu de exemplu:  Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative – consultarea la elaborarea proiectelor de acte normative; Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică – reguli privind etapa preliminară adoptării actului sau deciziei; Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie – infracţiune trafic de influenţă etc. Acestea sunt  identificate și analizate prin prisma impactului în activitățile de lobby în studiul publicat de Institutul European Român Lobby în România vs. Lobby în UE, Capitolul III Legislaţia română cu privire la lobby pag 67-70.  Conform acestui studiu, la capitolul 3.3.3. ”Activitatea de lobby şi achiziţionarea de servicii de consultanţă juridică” se arată că ”O problemă care ar putea avea legătură cu activitatea de lobby o constituie asistenţa juridică asigurată autorităţilor şi instituțiilor publice precum şi societăţilor cu capital majoritar de stat cu privire la proiecte de importanţă şi complexitate deosebită, asistenţă asigurată de firme de consultanţă şi avocatură care au anumite interese de a promova/susţine o anumită soluţie juridică. (…)Achiziţionarea serviciilor de consultanţă juridică se face potrivit regulilor prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006. Actul normativ stabileşte la art. 33 – 40 reguli cu privire la modul de stabilire a specificaţiilor tehnice din caietul de sarcini necesar în procedurile de atribuire, acestea permiţând oricărui ofertant accesul egal la procedura de atribuire şi nu trebuie să aibă ca efect introducerea unor obstacole nejustificate de natură să restrângă concurenţa între operatorii economici. Însă, odată selectat ofertantul, soluţia juridică propusă ar putea favoriza anumite grupuri de interese, care la rândul lor sunt consiliate de aceeaşi casă de avocatură. Mai mult, casa de avocatură aleasă ar putea promova ca soluţie juridică o soluţie contrară intereselor clientului, puterea de decizie a conducătorului fiind limitată, în lipsa cunoştinţelor juridice necesare.”

Impactul unei legi a lobby-ului asupra avocaturii

Proiectele de acte normative privind activitatea de lobby, dacă ar fi implementate, ar avea desigur un puternic impact al activității avocațiale, din mai multe puncte de vedere. Pe de o parte, ar lărgi oficial aria de practică a avocatului,  dar pe de altă parte ar însemna și o reevaluare a deontologiei, având în vedere că lobby-ul presupune transparență iar activitatea avocațială se supune principiului secretului profesional.

Deci, în primul rând, ar trebui redefinită aria de practică a avocatului pentru includerea activităților de lobby și definirea acestora ca mandate speciale. Ar trebui regândite normele deontologice, în special regulile referitoare la incompatibilități și conflicte de interese.

Proiectul vizează și activitatea asociațiilor profesionale care, dacă desfășoară activități de „reprezentare a intereselor” (de exemplu cu privire la proiecte de acte normative cu incidență asupra profesiei), au anumite obligații de înregistrare și transparență.

La nivelul organizației profesionale ar trebui instituit un registru registru special al avocaților pentru înscrierea activităților de lobby și a valorii onorariilor stabilite pentru aceste activități. Facturarea activităților de lobby ar trebui să fie distinctă și transparentă.

Având în vedere că, în proiecte, activitatea de lobby are o definiție extrem de largă – ”orice contact organizat și structurat cu reprezentanți publici pentru exercitarea unei influențe în interesul unui client precum și activitățile întreprinse în sprijinul sau susținerea unor astfel de contacte – o analiză foarte atentă ar trebui făcută pentru demarcarea clară a activităților de lobby față de infracțiunile de corupție pentru că altfel avocatul ar putea deveni o țintă ușoară asupra căreia s-ar putea face presiuni, cu efecte constând în atingeri aduse independenței avocatului.

Nu în ultimul rând, intrarea în vigoare a unei legi a lobby-ului ar aduce o breșă în principiul secretului profesional al avocatului deoarece activitatea de lobby presupune transparență cât mai mare.

De altfel, Consiliul Barourilor Europene, în ”Răspunsul CCBE la consultarea publică la propunere pentru un registru obligatoriu de transparență (TR)” își exprimă îngrijorarea cu privire la impactul acestuia asupra secretului profesional. ” După cum sa menționat anterior, CCBE consideră că ar trebui să fie recunoscut specificul anumitor profesii. De ex. obligația unui avocat de a furniza informații cu privire la dosarele legislative poate fi în conflict cu obligațiile sale în conformitate cu regulile de secret profesional sau privilegiu legal. Detaliile informațiilor financiare care trebuie dezvăluite nu au nicio legătură cu obiectivul legitim al transparenței și au drept rezultat divulgarea informațiilor care ar trebui să rămână private, cum ar fi structura organizării interne a entității implicate în activități de lobby, structura costurilor și profitul.”

[1] A se vedea punctul 6.4. din  Décision du 26 janvier 2017 portant réforme du règlement intérieur national (RIN) de la profession d’avocat (art. 21-1 de la loi du 31 décembre 1971 modifiée) și Champ d’activité professionnelle de l’avocat et prestations juridiques en ligne : la décision portant réforme des articles 6 et 19 du RIN publiée au Journal officiel.