337-AUT-2020

07.12.2020

Către: Comisia juridică, de disciplină şi imunități a Camerei Deputaților

Domnului Președinte Nicușor Halici

[email protected]

Stimate domnule Președinte,

Uniunea Națională a Barourilor din România, cu sediul în Mun. București, Palatul de Justiție, Splaiul Independenței nr. 5, sector 5, cod fiscal: RO4315974, înființată prin Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, persoană juridică de interes public (art. 59 alin. 2), vă remite următorul punct de vedere privind Proiectul de Lege pentru completarea Legii nr.304/2004 privind organizarea judiciară şi a Legii nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă (PLx. 676/2020).

La data de 16.11.2020 a fost prezentată în Biroul permanent al Camerei Deputaților propunerea legislativă pentru completarea Legii nr.304/2004 privind organizarea judiciară şi a Legii nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă, respectiv  PLx. 676/2020.

Proiectul legislativ a fost fundamentat pe o serie de motive care, în opinia inițiatorului,  au rezultat din activitatea instanțelor de judecată şi au împăcat negativ procedura judiciară. Astfel, au fost avute în vedere următoarele motive care au justificat propunerea legislativă concretizată în PLx. 676/2020:

-volumul semnificativ de cereri şi căi de atac informe şi neinteligibile, cereri cărora nu li se poate identifica natura sau scopul urmărit prin demersul judiciar respectiv;
-existența unor cereri vădit inadmisibile care nu se circumscriu competenței instanței;
-existența unor cereri identice ce au fost examinate anterior şi care nu conțin nici un element de noutate;
-angrenarea întregii proceduri judiciare pentru cererile mai sus-menționate, cu impact în planul timpului alocat unor asemenea demersuri, cu consecința generării unor costuri bugetare însemnate;
-o încărcare excesivă a instanțelor cu aceste cereri informe sau neinteligibile, cu impact în planul soluționării proceselor într-un termen optim şi previzibil.

Este evident că aspectele inserate în expunerea de motive a propunerii legislative analizate sunt reale, impactul acestora fiind considerabil atât la nivelul celerității procedurii judiciare, cât şi cu privire la augmentarea cheltuielilor bugetare aferente unor asemenea situații. De asemenea, este oportun a se căuta mecanisme şi proceduri legale pentru diminuarea consecințelor unor asemenea cereri informe sau neinteligibile. Pe de altă parte însă, orice proiect legislativ în această materie ce urmează a deveni lege este necesar a fi, pe de o parte, constituțional şi, pe de altă parte, apt să aducă un plus din perspectiva dreptului la apărare şi a garanțiilor procesuale.

Prezenta analiza va antama atât aspecte de oportunitate ale actului legislativ, cât şi de constituționalitate, prin raportare la jurisprudența relevantă a Curții Constituționale.

Deși în expunerea de motive au fost avute în vedere „cereri şi căi de atac informe” adresate instanțelor de judecată, PLx. 676/2020 propune o nouă reglementare numai în materie civilă, la nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a instanţelor judecătoreşti competente să judece căi de atac, respectiv sunt avute în vedere  cererile înaintate Secției I civile, Secției a II-a civile, Secției de contencios administrativ și fiscal, Completurilor de 5 judecători, cu excepţia celor formulate în materie penală, sau Secțiilor Unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiție şi căile de atac înregistrate pe rolul instanţelor, respectiv căile de atac înregistrate pe rolul celorlalte instanţe judecătoreşti (judecătorii, tribunale, curţi de apel). Astfel, propunere legislativă analizată impune o dublă modificare legislativă:

1. în planul Legii  nr. 304/2004 – privind organizarea judiciară, inserându-se un art. 26¹, după art. 26 în Capitolul referitor la ÎCCJ, în concret cu privire la competența instanței supreme
2. în planul NCPC, propunându-se introducerea art. 456¹, după art. 456 NCPC, respectiv în dispozițiile generale privind căile de atac.

Prin art. I al PLx. 676/2020 au fost enumerate cererile înaintate Secției I civile, Secției a II-a civile, Secției de contencios administrativ și fiscal, Completurilor de 5 judecători, cu excepția celor formulate în materie penală, sau Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de Casație şi Justiție. Având în vedere că a fost exclusă materia penală, prin raportare la competența legală a acestor secții, sunt avute în vedere următoarele cereri în materie civilă:

– recursurile împotriva hotărârilor pronunțate de curțile de apel și a altor hotărâri, în cazurile prevăzute de lege, precum și recursurile declarate împotriva hotărârilor nedefinitive sau a actelor judecătorești, de orice natură, care nu pot fi atacate pe nicio altă cale, iar cursul judecății a fost întrerupt în fața curților de apel (prin raportare la competența în materie civilă a Secțiilor enumerate – art. 21 alin. 1 din Legea nr. 304/2004)
– cererile de strămutare, pentru motivele prevăzute în codurile de procedura civilă şi conflictele de competenta, în cazurile prevăzute de lege (art. 23 alin. 1 din Legea nr. 304/2004 – tot în materie de competență a Secțiilor)
– cauzele în materie disciplinară potrivit legii (este avută în vedere răspunderea disciplinară a magistraților) și recursurile împotriva hotărârilor de respingere a cererilor de sesizare a Curții Constituționale, pronunțate de un alt complet de 5 judecători (art. 24 din Legea nr. 304/2004 – competența în materie civilă a Completului de 5)
– sesizările privind schimbarea jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție şi sesizarea Curții Constituționale pentru controlul constituționalității legilor înainte de promulgare (art. 25 din Legea nr. 304/2004 – competenţa Secţiilor Unite).

Din analiza acestor posibile cereri ce intră în competenţa Secției I civile, Secției a II-a civile, Secției de contencios administrativ și fiscal, Completurilor de 5 judecători, cu excepţia celor formulate în materie penală, sau Secțiilor Unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiție rezultă următoarele concluzii:

– existenţa unor cereri informe, neinteligibile, vădit nefondate, informe gramatical, etc. este posibilă în cazul recursurilor în materie civilă, cererilor de strămutare, căilor de atac în materie disciplinară, ceea ce poate justifica oportunitatea adoptării proiectului legislativ reprezentat de PLx. 676/2020.
– aceste cereri informe, neinteligibile, vădit nefondate, informe gramatical, etc. sunt imposibil să apară sau, în opinia noastră, nu cred că au existat în practica judiciară în cazul conflictelor de competență, sesizărilor privind schimbarea jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție şi sesizarea Curții Constituționale pentru controlul constituționalității legilor înainte de promulgare, ceea ce ar determina o revizuire a textului propunerii legislative. În acest sens considerăm că ar trebui avute în vedere cererile pe care părţile le pot adresa acestor Secţii ale ÎCCJ şi nu orice cereri care ar intra în competența acestora (expresia propusă „cereri înaintate” ar putea fi înlocuită cu expresia „cereri înainte de pârți” pentru rigoarea textului legislativ).

Nu este foarte clar dacă termenul de „cereri” se referă la cereri introductive, petiţii sau de sesizare (puţin probabil de a exista la nivelul ÎCCJ, având în vedere că aceasta nu judecă, în materie civilă, în primă instanţă) sau la cereri privitoare la căi de atac (recurs, revizuire, contestaţie în anulare.)

Atât din analiza art. I, cât şi art. II din PLx. 676/2020 rezultă că se consacră o nouă formă de respingerea a unei cereri, forma care nu exista în conceptele procesului civil, fiind similară fazei urmării penale: „clasarea” atât a cererii, cât şi a căii de atac. Având în vedere că soluţia de clasare este consacrată la nivelul unei faze a procesului penal (urmărirea penală şi nu pentru faza judecăţii penale unde există achitarea), poate s-ar impune ca soluţia legislativă să fie reprezentata de  un „fine de neprimire” sau eventual, nulitatea unor asemenea cereri[1].

Din art. 26¹ al PLx. 676/2020, text legal ce se propune a fi inserat în Legea nr. 304/2004 (în materia referitoare la competenţa ÎCCJ), se desprinde ideea că cererile înaintate Secției I civile, Secției a II-a civile, Secției de contencios administrativ și fiscal, Completurilor de 5 judecători, cu excepţia celor formulate în materie penală, sau Secțiilor Unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiție, se înregistrează pe rolul instanţei, însă nu se repartizează aleatoriu şi se clasează, dacă: a) sunt informe sau au caracter ori conținut vădit şicanator sau denigrator; b) nu se circumscriu în mod evident competenței secției, completurilor de 5 judecători sau Secțiilor Unite, astfel cum aceasta este expres reglementată de lege, respectiv, apelurile sau recursurile declarate împotriva hotărârilor în privința cărora legea prevede expres că nu sunt supuse unei asemenea căi de atac, recursurile declarate împotriva hotărârilor definitive ori căile de atac exercitate împotriva hotărârilor care, în exprimarea legii, sunt date fără cale de atac sau nu supuse niciunei căi de atac; c) sunt în mod esenţial identice cu o cerere examinată anterior şi nu conţin elemente noi faţă de cererea anterioară.

Din modalitatea de reglementare şi finalitatea urmărită rezultă că se instituie, în realitate, un „filtru” la nivelul ÎCCJ cu privire la aceste cereri, chiar dacă cu o sferă de aplicare restrânsă. Procedura filtrului a existat în Noul Cod de procedură civilă, fiind un veritabil mijloc de degrevare a instanței supreme, model, de altfel, întâlnit în legislația multor țâri europene. Din păcate, ca urmare a intervenirii Curţii Constituţionale cu privire la această procedura a filtrului de la ÎCCJ, art. 493 alin. 5 NCPC a fost abrogat şi ulterior  procedura filtrului,  prin art. I pct. 56 din Legea nr. 310/2018, a fost abrogată. Procedura filtrului, aşa cum a fost iniţial reglementată în NCPC, a fost considerată neconstituţională prin Decizia nr. 839/2015 a CCR (Monitorul Oficial, Partea I nr. 69 din 01 februarie 2016), invalidându-se art. 493 alin. 5 NCPC. În acest sens, este util prezentului demers să arătăm care au fost motivele pentru care CCR a declarat neconstituţional art. 493 alin. 5 NCPC:  în privinţa caracterului „vădit nefondat”, respingerea recursului poate fi făcută doar cu verificarea unor elemente ce vizează fondul cauzei. Or, verificarea fondului cauzei, în scopul aprecierii caracterului vădit nefondat al recursului, presupune verificarea legalității hotărârii atacate, completul de filtru fiind obligat să se pronunţe asupra fondului motivelor de casare invocate, ceea ce excedează procedurii admiterii în principiu. Sintagma „vădit nefondat” se situează astfel în sfera fondului cauzei; Curtea reţine că respingerea recursului pentru motivul că este vădit nefondat presupune examinarea în fond a acestuia, implicând analizarea unor aspecte care vizează temeinicia solicitării care face obiectul recursului; or, procedura examinării admisibilității recursului trebuie să vizeze doar aspecte pur formale; prin decizia pronunțată, în acest caz, fără citarea părţilor şi fără posibilitatea exercitării unei căi de atac împotriva ei, Curtea apreciază că părţile nu îşi pot realiza dreptul la apărare şi la dezbateri contradictorii, fiind încălcat, astfel, dreptul la un proces echitabil. Astfel, jurisprudenţa Curţii Constituţionale se plasează pe coordonatele unui proces guvernat de principiile contradictorialităţii, al oralităţii procedurii şi al transparenţei actului de justiţie, asigurându-se, în acest fel, încrederea cetăţeanului în modul de realizare a acestuia; justiţia nu trebuie să fie una ascunsă, secretă, din contră, ea trebuie să asigure participarea efectivă a părţilor în vederea realizării în mod plenar a actului de justiţie. Legiuitorul trebuie să stabilească, desigur, într-un mod restrictiv motivele în temeiul cărora actul de justiţie s-ar realiza fără participarea părţilor, însă atunci când sunt dezbătute chestiuni de fond ale pricinii, acesta nu are îndreptăţirea constituţională de a reglementa o procedură care să nu implice posibilitatea părţilor de a-şi prezenta punctele de vedere, susţinerile sau cererile. Numai în acest mod poate fi asigurată accesibilitatea procedurii judiciare pentru părţi.

Având în vedere decizia CCR mai sus-menţionată, opinăm că nu este închisă opțiunea legiuitorului de a adopta / readopta o procedură de filtru, cel puțin la nivelul instanței supreme, însă orice procedură de acest fel trebuie să respecte regulile trasate de Decizia CCR nr. 839/2015 pentru a se asigura constituționalitatea acesteia.

Primul caz de clasare se referă la faptul că respectivele cereri sunt informe sau au caracter ori conținut vădit șicanator sau denigrator. Cazul enunțat nu ar trebui să vizeze nici condițiile de formă, nici condițiile de fond a unor asemenea cereri, ci numai aspecte „extrinseci” domeniului juridic : cereri care nu pot fi citite sau desluşite (informe), cereri vădit şicanatoriii, cereri denigratoare (care nu urmăresc un interes legitim). Menţionăm faptul că, potrivit unei bogate jurisprudenţe a CCR, textul legal, pentru a fi constituţional, în raport cu art. 1 din Constituţie, trebuie să fie clar, predictibil şi previzibil la aplicare, respectiv necontradictoriu. Propunerea legislativă de la art. 26¹ alin. 1 lit. a nu îndeplineşte, cel puţin în parte, aceste condiţionalităţi:

– termenul de „inform” nu este foarte clar – se referă la cereri care nu ar fi juridice sau la cereri care nu îndeplinesc condiţiile de formă prevăzute de lege? Neclaritatea termenului ar putea implica o practică neunitară şi poate discreţionară, putând fi în contradicţie şi cu Decizia CCR nr. 839/2015 dacă ar implica o cercetare a elementelor obligatorii ale cererii / căii de atac. Pentru aceste aspecte „informe” există şi sancţiunea nulităţii cererii.
– expresia „conţinut vădit şicanator” nu este foarte clară şi poate atrage o neconstituţionalitate sub aspectul caracterului predictibil şi previzibil al normei legale. Acest conţinut „vădit şicanator” poate avea o componentă peiorativă ce nu îşi are locul în cazul unui demers judiciar sau poate implica o exercitare abuzivă a unui drept procesual. În acest din urmă caz cercetarea unui eventual abuz de drept procesual nu se poate regăsi, din punct de vedere constituţional,  în procedura necontradictorie a filtrului. Abuzul de drept procesual este sancţionabil potrivit Codului de procedură civilă prin sancţiuni în plan procesual, al amendei judiciare şi în planul despăgubirilor civile (însă cu parcurgerea unei proceduri contradictorii).
– aspectele „sicanatorii şi denigratorii” sunt deja sancţionabile în Codul de procedură civilă, respectiv prin amendă judiciară potrivit art. 188 NCPC.
– textul legal propus nu este clar şi cu privire la următoarea ipoteză : o cerere, în acelaşi timp, are şi caracter vădit şicanatoriu sau este denigratoare, dar este şi formal, în regulă, cu privire la conţinutul său. Ce sancţiune se va aplica în acest caz? Clasarea? (de exemplu este o cerere de recurs motivată corespunzător, eventual admisibilă,  dar care cuprinde şi pasaje denigratoare la adresa părţii adverse sau a instanţei). Acest „mixt” nu este reglementat şi poate ridica probleme de practică neunitară.

Al doilea caz de clasare se referă la cereri care nu se circumscriu în mod evident competenței secției, completurilor de 5 judecători sau Secțiilor Unite, astfel cum aceasta este expres reglementată de lege, respectiv, apelurile sau recursurile declarate împotriva hotărârilor în privința cărora legea prevede expres că nu sunt supuse unei asemenea căi de atac, recursurile declarate împotriva hotărârilor definitive ori căile de atac exercitate împotriva hotărârilor care, în exprimarea legii, sunt date fără cale de atac sau nu supuse niciunei căi de atac. Textul legal propus vizează două paliere:

1. primul impune o analiză de competență a secţiei respective
2. al doilea impune o analiză a admisibilităţii căii de atac.

Considerăm că ambele aspecte trebuie analizate în cadrul unei proceduri contradictorii şi nu printr-un mecanism unilateral care se finalizează cu clasarea. Competenţa / necompetenţa secţiei şi admisibilitatea / inadmisibilitatea căii de atac nu sunt aspecte „pur formale” care ar putea face obiectul unei proceduri de filtru aşa cum a statuat Decizia CCR 839/2015. Mai mult decât atât, cuvântul „evident” folosit cu privire la necompetenţă este relativ, nefiind criterii de individualizare, context în care legea nu este clară şi previzibilă. În opinia noastră, textul legal, aşa cum a fost propus, este pretabil la argumente solide de neconstituţionalitate,  nefiind în ipoteza unui proces guvernat de principiile contradictorialităţii, al oralităţii procedurii şi al transparenţei actului de justiţie, asigurându-se, în acest fel, încrederea cetăţeanului în modul de realizare a acestuia (Decizia CCR nr. 839/2020).

Totodată, nu în toate cazurile enumerate în propunerea legislativă ar fi evident şi clar că există o inadmisibilitate a căii de atac, ceea ce ar impune, fără discuţii, clasarea respectivei căi de atac (de exemplu în situaţia cererilor evaluabile / neevaluabile în bani).

Al treilea caz de clasare se referă la ipoteza cererilor care sunt în mod esenţial identice cu o cerere examinată anterior şi nu conţin elemente noi faţă de cererea anterioară. Acest caz al identităţii de cereri poate să atragă o inadmisibilitate sau chiar o respingere ca nefondată, dar aceste sancţiuni pot fi pronunţate numai în urma unei dezbateri contradictorii. O cerere care este în mod esenţial identică cu o cerere examinată anterior poate implica şi o problemă de autoritate de lucru judecat, aspect care în mod obligatoriu ar trebui tranşat într-o procedură contradictorie, în sens contrar textul legal fiind neconstituţional. De asemenea, textul legal nu este previzibil şi predictibil ceea ce îl va face dificil la aplicare, cu consecinţe în planul declarării sale ca neconstituţional.

Este evident că argumentele faptice statistice şi de impact bugetar enunţate în expunerea de motive justifică pe deplin gândirea unei proceduri legale flexibile, rapide de sancţionare a unor asemenea cereri informe sau inteligibile, chiar instituire unei proceduri veritabile de filtru. Este la fel de adevărat că jurisprudenţa CCR în materie de filtru nu a închis definitiv ideea unui filtru, legiuitorul putând regândi acest mecanism. Însă orice reglementare în domeniu a trebui să fie şi constituţională pentru a-şi atinge scopul, respectiv degrevarea instanţelor.

În ceea ce ne priveşte, opinăm că este util un filtru, cel puţin în cazul recursurilor la nivelul instanţei supreme, procedură care să înlăture toate aspectele de neconstituţionalitate reţinute de Decizia CCR nr. 839/2015, dar un filtru nu înseamnă neapărat o procedură în sine, ci poate veni si din impunerea unor garanții de profesionalism în privința redactării cererilor. În acest context, trebuie redeschisă, discutată şi readoptată soluția legislativă care impune reprezentarea obligatorie a avocatului pentru faza recursului, cel puțin la nivelul ÎCCJ. Este adevărat că prin Decizia CCR nr. 462/2014 au fost declarate neconstituţionale dispoziţiile din Codul de procedură civilă cu privire la menţiunile ce decurgeau din obligativitatea formulării şi susţinerii cererii de recurs prin avocat. Însă, această obligativitate poate fi reiterată legislativ, împreună cu o procedură de filtru, putând fi o opţiune legislativă constituţională dacă se va regla şi completa şi legislaţia referitoare la ajutorul public judiciar (amintim faptul că declararea neconstituţională a obligativităţii reprezentării prin avocat a fost pronunţată prin raportare la lipsa unor mecanisme reale şi rapide în legislația ajutorului public judiciar care să asigure un veritabil acces la justiție[2]).

Considerăm că instituirea procedurii de filtru şi reglementarea obligativității reprezentării prin avocat în faza recursului ar putea să diminueze, în mod considerabil, numărul mare de recursuri informe, inteligibile, greşite din punct de vedere gramatical sau care ar avea conținut şicanatoriu ori denigrând şi implicit ar asigura o degrevare importantă a instanței supreme. Depășirea aspectelor de neconstituționalitate reținute în deciziile Curții Constituționale anterioare este posibila prin reevaluarea sistemului de ajutor public judiciar în faza cailor de atac, astfel încât să permită accesul unui segment mult mai larg de persoane decât cel permis prin plafoanele restrânse ale actualului regim prevăzut de O.U.G. nr.51/2008.

Prin art. II al PLx. 676/2020  se propune şi modificarea Codului de procedură civilă, prin introducerea art. 465¹, cu preluarea identică a celor trei cazurilor de clasare incidente pentru ÎCCJ (redate ca atare prin art. I din PLx. 676/2020). În consecinţă, analiza şi concluziile expuse anterior rămân valabile, în mod corespunzător.

În plus, prin introducerea art. 465¹ în Codul de procedură civilă, se va reglementa în materia dispoziţiilor generale cu privire la căile de atac în procesul civil, sens în care soluţia de clasare se va aplica atât căilor de atac de reformare (apel, recurs), cât şi căilor de atac de retractare (contestaţie în anulare, revizuire). Aşadar, va exista această procedură de „filtru” la toate instanţele judecătoreşti (judecătorii, tribunale, curţi de apel; de primă instanţă, instanţe de apel, instanţe de recurs).

În fine, învederăm şi un alt aspect de neclaritate şi nepredictibilitate în privinţa propunerii legislative analizate. Astfel, în cazul cererilor şi căilor de atac înaintate ÎCCJ, prin art. I alin. 3 se conferă şi o competență de a dispune repartizare aleatorie a acestor cereri conducerii administrative a instanței: în situația în care vicepreședintele Înaltei Curți de Casaţie şi Justiție sau, după caz, preşedintele secției apreciază că cererea nu se încadrează în ipotezele prevăzute la alin. (1), dispune, prin rezoluție, repartizarea aleatorie a cauzei, care se va efectua la data semnării rezoluției. Rezoluția prin care se dispune repartizarea aleatorie nu este supusă niciunei căi de atac administrative sau judiciare, se întocmeşte într-un singur exemplar şi se ataşează la dosarul format.” Analizând norma evocată, ar putea fi avute în vedere următoarele considerente:

– cine va constata clasarea acestor cereri (informe, inteligibile, etc.) având în vedere că acestea nu se repartizează aleatoriu (art. 26¹ alin. 1 din PLx. 676/2020)?
– s-ar putea înţelege, printr-o interpretare per a contrario, că soluţia clasării s-ar dispune de vicepreşedintele ÎCCJ sau preşedinţii de secţii, având în vedere că aceştia pot dispune şi repartizarea aleatorie?
– în cazul clasării există vreo cale de atac?

Aceste elemente de incertitudine pot determina o eventuală neconstituționalitate a proiectului de lege prin raportare la art.1 din Constituție.

Dacă în cazul cererilor adresate ÎCCJ există această competență orientată către conducerea administrativă a instanței supreme, în cazul căilor de atac de la celelalte instanțe (art. 465¹) nu a mai fost reglementată sau partajată o asemenea competență şi nici nu există o mențiune cu privire la nerepartizarea aleatorie a unor asemenea căi de atac (se prevede numai că „se clasează”).

Pentru claritatea textului legal şi predictibilitatea acestuia opinăm să s-ar impune o reglementare similară a celor două ipoteze de lucru.

Vă rugăm să dați curs solicitării noastre.

Vă mulțumim!

Cu deosebită considerație,

Președintele UNBR

Av. dr. Traian-Cornel Briciu

Descarcă fișier DOCX / PDF